Em todos os 8,51 milhões de quilômetros quadrados do território nacional, o saneamento brasileiro é apoiado por 94 órgãos reguladores: estaduais, municipais e intermunicipais. São eles que emitem normas que abrangem tanto os aspectos técnicos da prestação de serviços, relativos à qualidade, quantidade e regularidade, como também normas económicas e financeiras relativas à sustentabilidade da operação, além de definirem tarifas e subsídios.
É um cenário heterogêneo, marcado pela fragmentação, que impõe um alto custo regulatório aos prestadores. Foi para superar essa dificuldade que o mais recente marco legal do setor, a Lei 14.026, de 15 de julho de 2020, conferiu à Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) competência para emitir padrões de referência para o serviço.
O objetivo da nova lei era claro: proporcionar melhores condições para que as entidades públicas atuem em parceria, com o apoio de uma entidade centralizada, para viabilizar a contratação nas melhores condições, a fim de cumprir a meta de universalização dos serviços, até 2033, em todos os 5.565 municípios brasileiros.
“A competência conferida pela legislação à ANA é harmonizar a regulação do setor. Um dos principais desafios da agência é atuar no sentido de proporcionar maior estabilidade e segurança regulatória, promovendo um ambiente de negócios atrativo aos investidores, para que possamos alcançar a universalização e a qualidade desejada nos serviços prestados. Somente com uma supervisão adequada será possível avançar neste setor. Cabe aos titulares, aos gestores municipais, definir os entes que deverão regular os serviços”, resume Verônica Rios, diretora-presidente da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA).
Compartilhando responsabilidades
“O marco legal do saneamento não é uma ação pontual, representa a síntese dos reflexos de algumas décadas no setor”, aponta Gesner Oliveira, sócio da GO Associados e ex-presidente da Sabesp entre 2007 e 2011. “ Desde a lei 11.445 de 2007, que já buscava regular e dinamizar a atividade, existia uma preocupação com a regulamentação. A recente lei avançou no sentido de criar condições de concorrência, abrindo a possibilidade de participação do sector privado”, acrescenta.
E é neste contexto, diz, que a fiscalização da ANA foi bem recebida. “Ele padroniza o trabalho, estabelecendo padrões e diretrizes para órgãos subnacionais, municipais, regionais e estaduais. A resposta do mercado tem sido muito boa, com aumento da participação do setor privado e realização de leilões importantes.”
Para Gesner Oliveira, há maior segurança para o setor privado investir em saneamento, com apoio de fundos de investimento. “O cenário é de grande interesse para o setor. Isto é muito importante, pois o investidor percebe que o regulador é imparcial, técnico e obedecerá aos comandos contratuais durante a vigência do contrato. Um passo importante é cada município e cada estado garantir que a agência reguladora respeite os princípios básicos estabelecidos nos contratos. A ferramenta está dada, precisa ser bem utilizada.”
Este é um grande desafio: de todos os setores de infraestrutura em operação no Brasil, o saneamento é um dos que apresentam menor grau de maturidade. “O setor de saneamento é complexo e envolve partilha de responsabilidades. É importante que cada um faça a sua parte. Neste sentido, destaco o papel relevante dos tribunais de contas, do Ministério Público e do poder judicial, que podem fiscalizar o cumprimento dos comandos do enquadramento legal e auxiliar na orientação e responsabilização dos gestores no cumprimento das suas funções”, explica o CEO da ANA. .
Como lembra o ex-presidente da Sabesp, diferentes modelos se aplicam a diferentes situações – afinal, existem vários “brasis” no Brasil. “Há casos como Rondônia e Amapá, onde é preciso implantar muitas redes de serviços de água e esgoto, e São Paulo, que já está maduro. E há também casos em que, embora as redes já estejam instaladas, apresentam défices importantes nas suas estruturas, comprometendo o seu pleno funcionamento. Cada situação é diferente.”
Para todos esses casos, é fundamental contar com um operador experiente, que saiba lidar com as peculiaridades de cada cenário e seus desafios. “Diante de tragédias naturais, por exemplo, envolvendo escassez de água, ondas de calor e enchentes, a operadora precisa ter experiência e contar com profissionais capacitados”, destaca Gesner.
O consultor também detalha as diferenças entre as opções de modelagem. “A PPP é útil quando o volume de receitas é suficiente para estabelecer garantias. Em outras situações é mais interessante privatizar a empresa, enquanto em outras é mais atrativo ter um acionista de referência, mesmo preservando uma posição de poder público”, afirma. “O importante é entender a situação de cada lugar. Para isso, é necessário estabelecer um processo de consulta, considerando os objetivos dos atores privados e públicos de acordo com a situação. Transparência e diálogo são cruciais.”
A remunicipalização, diz ele, é um mito. “O que aconteceu na maioria dos casos foi que o contrato foi cumprido pela iniciativa privada e, ao final do prazo estabelecido no documento, o município retomou a gestão com todas as melhorias realizadas. Em outras palavras, o objetivo foi alcançado. Ou, em casos raríssimos registrados no mundo, há situações como a de Buenos Aires, em que o contrato não foi cumprido por diversos fatores, como o modelo de concessão que apresentava falhas e, portanto, o ente privado saiu. É importante considerar a análise técnica, especialmente para um setor que exige grandes investimentos e é tão crucial.”
Mecanismos de reequilíbrio
A ANA está atenta a estas exigências, como salienta o CEO da agência. “Precisamos da cooperação de muitos parceiros na esfera governamental e de actores da sociedade civil engajados, produzindo informação, para projectar este sector de infra-estruturas vital para o nosso ambiente e para o desenvolvimento económico e social do país”.
O marco proporcionou avanços importantes nesse sentido, afirma Verônica Rios. “Os resultados têm sido alcançados gradativamente. Desenvolvemos ações de formação e partilha de conhecimento para que os nossos padrões sejam compreendidos e aplicados pelas entidades reguladoras.”
Os contratos de longo prazo precisam de incluir matrizes de risco bem concebidas, salienta ela, uma vez que, ao longo de períodos de 30 anos, ocorrem muitas mudanças na economia e na demografia. “Precisamos ter mecanismos de reequilíbrio. Além disso, percebemos que os contratos hoje refletem muito a responsabilidade dos operadores, o que é essencial, mas vale a pena realçar que é igualmente essencial que todas as partes cumpram os seus deveres”, reforça.
“Assim, é importante que o contrato deixe claro os direitos e deveres dos titulares, que devem proporcionar condições para que a operadora exerça a sua função, bem como abordar os direitos e deveres dos usuários que também têm responsabilidades que devem ser observadas, como no caso da ligação obrigatória à rede, de acordo com o enquadramento legal do sector”, conclui.
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